Concessions hydroélectriques : modernisation vs. remise en état ? La proposition de loi Bolo-Battistel au centre du débat. 

Dans le cadre du renouvellement des concessions hydroélectriques, un bras de fer juridique s’intensifie entre l’État et les concessionnaires.

Au cœur du débat : le financement des dispositifs de franchissement piscicole (passes à poissons). Alors que les exigences environnementales se durcissent, l’administration tente parfois de mettre ces investissements à la charge exclusive des exploitants en fin de contrat. Une analyse rigoureuse du Code de l’énergie et du Code de l’environnement permet pourtant de contester cette position, alors même que la proposition de loi « Battistel-Bolo » de janvier 2026* ambitionne de réformer en profondeur le secteur pour sortir du statu quo. En attendant que le législateur ne stabilise le régime, les préfets semblent vouloir faire supporter tout le poids de la transition écologique aux sortants.

Reste à savoir si le juge administratif acceptera de laisser passer de tels arguments… ou s’il décidera enfin de remettre les pendules à l’eau.

1 – L’obligation de restaurer la continuité écologique des cours d’eau : le fruit d’une sédimentation législative, partant de l’Europe pour arriver dans le droit local français

a) Le socle européen : La Directive Cadre sur l’Eau (DCE) de 2000

Tout commence avec la Directive 2000/60/CE. C’est le texte fondateur qui a imposé aux États membres de l’Union européenne d’atteindre un « bon état écologique » des masses d’eau.

L’idée : Un cours d’eau en bon état n’est pas seulement une eau propre, c’est aussi un milieu où les poissons peuvent circuler et où les sédiments (sables, graviers) ne sont pas bloqués par des barrages.

b) La transcription française : La LEMA de 2006

Pour répondre aux exigences européennes, la France a adopté la Loi sur l’Eau et les Milieux Aquatiques (LEMA) du 30 décembre 2006. Cette loi a ainsi profondément remanié le Code de l’environnement et a notamment instauré l’article L. 214-17 du Code de l’environnement et créant deux listes distinctes :

• « Liste 1 » (protection des cours d’eau préservés)
• « Liste 2 » (obligation de travaux pour la continuité).

c) Le Plan d’Action Submersion Rapide (Plan « Anguille ») et « Grenelle »

Le classement définitif des cours d’eau en Liste 1 et Liste 2 a été ensuite accéléré par :

• Le Règlement dit « Anguille* » (2007) : Une obligation européenne de protéger cette espèce menacée, imposant la levée des obstacles à la migration.
• Les lois « Grenelle » (2009* et 2010*) : Elles ont réaffirmé l’urgence de la « Trame bleue » (le réseau écologique lié à l’eau) et fixé des délais stricts pour la mise en conformité des ouvrages hydrauliques.

2 – Le contexte : l’urgence écologique face au temps long des concessions

Depuis le classement des cours d’eau en « Liste 2 » (Article L. 214-17 du Code de l’environnement), les concessionnaires doivent adapter leurs ouvrages pour garantir la continuité écologique.

Cependant, de nombreuses concessions arrivent en fin de vie. Pour éviter que les investissements nécessaires à la transition écologique ne s’arrêtent durant la dernière phase du contrat, le législateur a prévu un mécanisme de neutralité économique : le principe du registre de l’article L. 521-15 du Code de l’énergie. Ce registre permet au concessionnaire d’inscrire des dépenses de modernisation afin d’obtenir, au terme du contrat, le remboursement de la part non amortie par le futur exploitant. Le registre a également un effet incitatif dès lors qu’il a pour effet d’encourager les investissements que le concessionnaire ne pourrait pas amortir avant la fin de son contrat.

3 – L’indépendance des législations : un principe souvent oublié par l’administration

Le premier point de friction est procédural. L’administration conditionne parfois l’inscription au registre (Code de l’énergie) au respect scrupuleux des délais de mise en conformité environnementale (Code de l’environnement).

C’est là une erreur de droit. En vertu du principe d’indépendance des législations, une éventuelle tardiveté dans le dépôt d’un dossier environnemental ne saurait rendre les travaux inéligibles au régime financier de la concession. L’article L. 521-15 du Code de l’énergie ne pose que deux conditions :

• a) Que les travaux soient réalisés durant la seconde moitié de la concession ;
• b) Qu’il s’agisse de travaux de modernisation ou d’augmentation de capacité, et non de simple remise en bon état.

4 – La bataille des qualifications : Modernisation vs Remise en état

C’est le nœud gordien du sujet. L’administration cherche souvent à qualifier les travaux de franchissement piscicole de « travaux de remise en bon état des ouvrages », lesquels sont contractuellement à la charge du concessionnaire sortant. Ceux-ci sont souvent noyés dans la masse d’autres travaux qualifiables, pour leur part, de travaux de remise en état.

L’obsolescence programmée n’est pas la vétusté

Si une passe à poissons, construite il y a 30 ans, a été entretenue conformément aux règles de l’art de l’époque, elle ne peut être considérée comme dégradée. Son « inaptitude » actuelle provient de l’évolution des normes (nouvelles espèces cibles comme l’anguille, nouveaux débits d’attrait) et non d’un défaut d’entretien.

Passer d’un ancien dispositif à une passe « multi-espèces » moderne constitue une plus-value environnementale pour le domaine public. C’est une amélioration fonctionnelle qui doit être qualifiée de modernisation.

Le renfort de la doctrine ministérielle

La Note de doctrine de la DGEC du 8 novembre 2012 est explicite : elle classe les travaux de mise en conformité écologique parmi les dépenses de modernisation admissibles au registre. Cette position a pour but d’homogénéiser les pratiques des DREAL et d’offrir une sécurité juridique aux exploitants.

5 – L’enjeu constitutionnel : l’équilibre financier du contrat

Refuser l’inscription au registre alors que la fin de la concession est imminente (par exemple à 3 ou 4 ans du terme) revient à imposer au concessionnaire un investissement lourd qu’il ne pourra jamais amortir. Une telle décision entraîne deux conséquences juridiques non négligeables :

• La rupture de l’égalité devant les charges publiques (cf. principes découlant de l’article 13 de la DDHC 1789) : Le concessionnaire finance seul une politique d’intérêt général dont les bénéfices profiteront exclusivement à l’État et au futur exploitant.
• Un enrichissement sans cause de l’État (cf. principes découlant de l’article 17 de la DDHC 1789) : Le domaine public récupère un bien « upgradé » et valorisé sans l’avoir financé, au détriment de l’exploitant sortant.
• Une insécurité juridique et la protection des situations contractuelles (cf. principes découlant de l’article 17 de la DDHC 1789) : Le Conseil constitutionnel protège l’économie des contrats légalement conclus. Modifier les règles du jeu financier en fin de concession (en requalifiant une modernisation en « remise en état ») porte atteinte à la prévisibilité contractuelle et à l’équilibre financier sur lequel l’exploitant a fondé son investissement.

Conclusion : Quelles recommandations pour les exploitants ?

Face à un refus d’inscription au registre, les sociétés concessionnaires doivent réagir promptement dans les voies et délais de recours qui leurs sont offertes. Il est crucial de :

• a) Documenter le bon état d’entretien de l’existant (constats DREAL, rapports d’exploitation) pour écarter la qualification de « remise en état ».
• b) Démontrer le saut technologique apporté par le nouveau projet (études techniques comparatives).
• c) Invoquer fermement la doctrine de 2012 qui lie l’administration.

Le juge administratif, garant de l’équilibre financier des contrats, reste le rempart ultime contre une application trop rigide — et parfois erronée — des textes par les autorités préfectorales.

Vers un nouveau souffle pour l’hydroélectricité ?

Il est certain que dans le contexte précaire d’une volonté de réformes du droit des concessions — illustré par l’adoption à l’Assemblée nationale le 5 février 2026 de la proposition de loi Battistel-Bolo visant à basculer vers un régime d’autorisation — la question de la protection des investissements de modernisation devient le pivot de la souveraineté énergétique française. Alors que la proposition de loi visent à réformer le régime des concessions pour sortir du « statu quo » imposé par les contentieux européens, la clarté sur le régime des travaux est un préalable indispensable.

La transition énergétique ne pourra se faire sans une sécurité juridique renforcée. Si la France souhaite moderniser son parc hydroélectrique tout en répondant aux exigences de la biodiversité, elle doit offrir aux exploitants un cadre prévisible où la modernisation écologique est reconnue comme un investissement d’avenir, et non comme une charge de fin de contrat masquée. La réforme à venir devra impérativement concilier l’urgence climatique et le respect des équilibres économiques fondamentaux qui lient, depuis plus d’un siècle, l’État à ses concessionnaires.

En effet, cette proposition est centrale et totalement en lien avec le sujet du principe du registre :

• Changement de paradigme (Régime d’autorisation) : Le texte propose de mettre fin au régime des concessions pour les installations de plus de 4,5 MW au profit d’un régime d’autorisation. Cela vise à sortir du statu quo juridique avec la Commission européenne qui bloquait les investissements depuis des années.
• Indemnisation et rachat : La réforme prévoit que l’État rachète les concessions actuelles et indemnise les exploitants. C’est ici que l’argumentaire sur le registre de l’article L. 521-15 prend tout son sens : le montant des investissements non amortis (modernisation écologique comprise) sera le point central de la valeur de rachat et de l’indemnisation.
• Modernisation vs Maintenance : Le texte insiste sur la nécessité de mobiliser des investissements massifs (environ 4,5 milliards d’euros visés par EDF) pour la modernisation des barrages. Pour que cette relance réussisse, l’administration ne doit pas « étouffer » les exploitants en requalifiant la modernisation en simple entretien.

D’ici, navigation en eaux troubles. Suite au prochain épisode…