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2024. La loi APER, consacrée à la production d’énergies renouvelables, vient de fêter son premier anniversaire. Promulguée au Journal Officiel en mars 2023, elle porte un titre plein de promesses : « loi d’accélération ».
Il y a un an, Xavier Permingeat, directeur d’activité photovoltaïque chez UNIT, remarquait déjà que le texte souffrait de nombreuses imprécisions. Son existence semblait néanmoins témoigner d’une forte volonté politique d’avancer dans le bon sens.
Aujourd’hui, Xavier Permingeat en dresse un bilan mitigé. Il revient avec nous sur la difficile mise en œuvre de la loi APER, qui souffre de l’absence de décrets d’application et peine à trouver sa place face à la relance du nucléaire.
L’interview 2024 : Les effets de la loi d’accélération des EnR
Notre expert : Xavier Permingeat. Avec plus de 20 ans d’expérience, Il va nous apporter son expertise de directeur d’exploitation et travaux dans les énergies renouvelables
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Qu’est ce que la loi EnR ?
La loi d’accélération des énergies renouvelables (APER) et son contexte
La loi APER, votée le 7 février 2023 et promulguée en mars, est une loi « relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables ».
- Elle a été votée dans un contexte singulier, celui d’une crise énergétique liée à l’invasion russe en Ukraine.
- Sous la menace de coupures de gaz et d’électricité, le gouvernement estimait essentiel de prendre des mesures pour assurer la souveraineté énergétique de la France et sécuriser l’approvisionnement du territoire.
Les énergies renouvelables (EnR) sont des énergies propres et décarbonées, mais elles ont aussi l’immense avantage de pouvoir être déployées rapidement, en l’espace de quelques années. C’est notamment le cas du solaire photovoltaïque. Pour ce dernier, l’objectif est de multiplier par 10 notre capacité de production, pour dépasser les 100 gigawatts crête (GWc) d’énergie solaire en 2050.
Miser sur les EnR, c’est aussi prendre en compte les préoccupations sociétales grandissantes vis-à-vis du réchauffement climatique, de la préservation de l’environnement et de la biodiversité, en associant ces enjeux à la maîtrise stratégique de notre production énergétique. La France a pour objectif de sortir des énergies fossiles et d’atteindre la neutralité carbone en 2050.
Le chef de l’Etat, dans un discours prononcé à Belfort en février 2022, a fixé trois axes principaux pour y parvenir :
- Réduire notre consommation énergétique
- Relancer le nucléaire français
- « Développer massivement les énergies renouvelables », « seul moyen de répondre à nos besoins immédiats en électricité », et de produire davantage d’électricité décarbonée. La France, en 2022, était le seul pays européen à ne pas avoir tenu ses engagements dans ce domaine.
Dans ce contexte, l’ambition de la loi APER était double :
- Rattraper le retard français dans le déploiement des énergies renouvelables (EnR)
- Réduire le délai de traitement des dossiers. La promesse de la ministre d’alors était claire : « diviser par deux le temps de déploiement des projets ».
Les mesures annoncées
La loi d’accélération des énergies renouvelables, en dépit de son titre, est plus une loi d’encadrement que d’accélération proprement dite.
Un Observatoire national des énergies renouvelables, sur le modèle de l’Observatoire de l’éolien en mer, est censé voir le jour au printemps 2024, mais le décret de création de cet observatoire n’a toujours pas, à la date de rédaction de cet article, été publié.
Trouver de nouveaux terrains d’implantation
Le texte prévoit notamment :
- De faciliter l’installation de panneaux solaires aux abords des routes et des grands axes (routiers et ferroviaires)
- De proposer de nouvelles dérogations aux loi Montagne et Littoral, pour exploiter de nouvelles friches et terrains dégradés.
- De renforcer l’obligation d’installer des panneaux solaires sur les bâtiments non résidentiels, neufs ou récemment rénovés.
- D’équiper d’ombrières photovoltaïques les parkings extérieurs de plus de 1500 m2.
L’article 4 confère aux projets EnR une présomption d’existence d’une « raison impérative d’intérêt public majeur » (RIIPM). Cette « raison impérative » permet d’obtenir plus facilement des dérogations au dispositif « Espèces Protégées », mais toujours sous certaines conditions.
- Les projets EnR demeurent soumis à un contrôle environnemental très strict et au souci affirmé de protéger la biodiversité sur les parcelles concernées.
- Dans la même idée, la loi interdit le défrichement de surfaces forestières supérieures à 25 hectares, ce qui interdit de facto l’implantation de centrales au sol sur ces territoires particulièrement fragiles.
Encadrer l’agrivoltaïsme
La loi APER, dans l’article 54, a proposé une nouvelle définition de l’agrivoltaïsme, afin d’encadrer plus rigoureusement l’implantation de projets photovoltaïques sur les terres agricoles.
- L’activité agricole doit demeurer l’activité principale de la parcelle, la production énergétique demeure secondaire.
- L’installation EnR, pour être qualifiée d’agrivoltaïque, doit proposer une plus-value : l’amélioration du potentiel et de l’impact agronomique des sols, l’amélioration du bien-être animal, l’adaptation au changement climatique ou la protection contre les aléas.
Certains projets photovoltaïques, notamment ceux qui touchent aux terres agricoles, ont fait l’objet de dérives ces dernières années. Il était devenu nécessaire de définir l’agrivoltaïsme, de cadrer ses pratiques, et de restaurer la confiance entre les énergéticiens et les agriculteurs, même si les pouvoirs donnés aux préfets étaient déjà jugés suffisants par certains énergéticiens pour réguler les projet photovoltaïques sur terres agricoles.
Les zones d’accélération prioritaires (ZaEnR)
Enfin, la loi a tout misé sur la planification territoriale des projets EnR, en demandant aux élus locaux de définir des Zones d’accélération prioritaires, ou ZaEnR, sur lesquelles ils souhaitent voir s’implanter de nouveaux projets EnR.
- Cette concession, qui fait suite au débat sur un potentiel « véto des maires », donne aux collectivités locales le pouvoir sur l’aménagement du territoire. Elle permet aussi d’anticiper les conflits en jouant la carte de la concertation.
- La définition de ces zones d’accélération doit prendre en compte la nécessaire diversification des EnR, les potentiels du territoire concerné, la répartition des EnR à l’échelle intercommunale ou départementale, et les impératifs d’ordre paysager ou architectural.
- Leur identification, après délibération du conseil municipal, fait l’objet d’une concertation auprès des habitants de la commune.
- Elles sont ensuite présentées pour validation auprès de la communauté des communes, de la préfecture, ainsi qu’au comité régional de l’Énergie, qui dispose de 3 mois pour rendre un avis.
Ces zones peuvent accueillir des projets relatifs à toutes les sources d’énergies renouvelables (solaire, bois énergie, éolien, biogaz, géothermie, etc…).
Accélération… ou coup de frein ? Un bilan plus que mitigé.
Il y a un an, nous débattions avec Xavier des mesures proposées par la loi APER et de ses insuffisances.
12 mois plus tard, quel constat faut-il tirer de la situation ?
Une loi… mais pas de décrets d’application.
La loi, dans le système législatif français, précède la publication de décrets d’application. Ces décrets précisent les modalités d’application et sont publiés au Journal Officiel. Sans eux, le texte n’est pas applicable.
Le 13 février 2024, une mission d’application de la loi APER a rendu son rapport devant la commission des affaires économiques de l’Assemblée Nationale. Ses conclusions sont les suivantes :
- Sur 32 décrets prévus, une dizaine seulement ont été publiés.
- La plupart des rapports attendus n’ont pas été transmis.
- L’Observatoire des énergies renouvelables n’a toujours pas vu le jour.
A celà s’ajoutent les retards qui s’accumulent dans les octrois de raccordements, et surtout une paralysie des administrations qui préfèrent attendre les décrets d’application plutôt que de se référer aux règles existantes pour délivrer les autorisations.
Les Directions Départementales des Territoires (DDT), qui instruisent les dossiers, demandent aux développeurs de mettre leurs projets en attente. C’est notamment le cas pour les projets agrivoltaïques, particulièrement sensibles.
- Très concrètement, chez UNITe, plusieurs projets EnR en phase finale de développement, pour lesquels une demande de permis de construire est prête à être déposée, sont aujourd’hui bloqués, les administrations refusant de les instruire.
- Ce retard se cumule aux temps habituels d’instruction des dossiers, qui est de 12 à 18 mois.
Cette situation absurde, que Xavier Permingeat qualifie « d’ubuesque », est particulièrement frustrante pour les développeurs de projets. Si le solaire en toiture demeure épargné, les grands projets de centrales au sol ou en ombrières sont en revanche particulièrement impactés.
Des textes publiés… mais qui déçoivent déjà.
La solarisation des parkings
A ce jour, le décret relatif à l’obligation d’équiper tous les parkings extérieurs de plus de 1500 m2 d’ombrières photovoltaïques n’a toujours pas été publié. Une première ébauche a néanmoins été soumise pour examen et relecture.
- Cette première version confirme les craintes des professionnels : les exemptions sont telles que la mesure ne sera finalement que très peu appliquée.
- Il y a un an, Xavier Permingeat avançait déjà l’idée que les propriétaires des parkings opteraient probablement pour le paiement d’amendes pour maintenir leur bien en état, plutôt que d’engager les travaux nécessaires.
Agrivoltaïsme et friches agricoles
Le décret sur l’agrivoltaïsme est l’un des plus attendus de la filière EnR.
Il faut dire que l’enjeu est de taille, car le potentiel des terres agricoles, capables d’accueillir de grandes centrales au sol ou en ombrière, est important. Bien conçues, ces initiatives demeurent compatibles avec les cultures ou élevages existants, mais des projets peuvent aussi être montés sur des friches ou des terres agricoles dégradées.
Fin décembre, une première ébauche de texte a été publiée pour consultation. Xavier Permingeat se montre tranchant : « 15 pages de nouvelles règles » et de nombreuses aberrations !
- Le décret remet à plus tard la publication des technologies éprouvées (panneaux solaires, trackers, etc…), ce qui entretient l’incertitude pour les projets en cours.
- Il remet aussi à plus tard la quantification des revenus considérés comme « durables » pour l’exploitant agricole, un indicateur pourtant crucial lorsqu’il s’agit de définir l’activité « principale » et « secondaire » de la parcelle.
- Enfin, alors que les développeurs ont identifié depuis longtemps les friches agricoles qui pourraient accueillir de nouveaux projets EnR, le texte prévoit de confier l’élaboration de cette liste aux chambres d’agriculture, dans un délai de 9 mois après publication du décret ! Une étape de plus dont les développeurs se seraient bien passés, et qui délègue à un énième document cadre la validation de terrains dont la liste est déjà connue !
Le fonctionnement des comités de projets
L’article 16 de la loi d’accélération consacre l’obligation, pour les développeurs d’un projet EnR situés en dehors des zones d’accélération et dont la puissance est supérieure ou égale à un certain seuil (2,5 MWc pour le photovoltaïque), d’organiser un comité de projet avant le dépôt de toute demande d’autorisation. Le décret n°2023-1245 est venu préciser cette obligation.
- Le comité doit inclure des représentants de toutes les parties prenantes impliquées, notamment le porteur de projet, la commune, la communauté des communes, les communes limitrophes, le préfet, ou encore le gestionnaire du réseau public de distribution.
- Son objet est de concerter sur « la faisabilité et les conditions d’intégration dans le territoire des projets d’installation de production d’énergies renouvelables ».
- Ce dispositif, souligne Xavier Permingeat, existait déjà sous une autre forme ! Un projet EnR bien pensé ne se conçoit de toute façon jamais sans dialoguer avec les différents échelons et acteurs concernées. La mise en place de ces comités, de toute évidence, sera complexe. Ils risquent également de ralentir les procédures et d’ajouter de la lourdeur administrative aux dossiers.
Quid des fameuses zones prioritaires ?
La définition des zones d’accélération prioritaires (ZaEnR) a été laissée à la charge des communes. La liste devait initialement être publiée fin 2023.
Au 31 décembre 2023, moins de 10% des mairies se sont acquittées de la tâche.
- Pour cause, le logiciel cartographique mis à leur disposition n’a été opérationnel que tout début décembre, après de nombreux bugs techniques !
- Par ailleurs, aucun objectif chiffré en matière de déploiement d’énergies renouvelables n’a été publié, ni dans la Programmation Pluriannuelle de l’énergie 3 (2024-2028), ni dans le plan national intégré énergie-climat (PNIEC) transmis à la Commission Européenne.
- Cela complique grandement la tâche des maires, qui doivent définir des zones d’accélération cohérentes avec le reste du territoire, mais sans disposer de tous les éléments nécessaires pour prendre les meilleures décisions.
De nombreuses mairies affirment déjà qu’elles ne tiendront pas le nouveau délai, fixé au 31 mars 2024.
Loi EnR vs loi nucléaire : l’arbre qui cache la centrale ?
Ces dernières semaines, un nouveau point de crispation a fait son apparition parmi les acteurs de la filière : il est de plus en plus évident que les énergies renouvelables et le nucléaire ne sont pas logés à la même enseigne.
La loi nucléaire du 22 juin 2023
« Relancer le fil de la grande aventure du nucléaire civil français »
La loi APER a été complétée par un loi sur le nucléaire, promulguée le 22 juin 2023, « relative à l’accélération des procédures liées à la construction de nouvelles installations nucléaires à proximité de sites nucléaires existants et au fonctionnement des installations existantes ».
L’ambition affichée ? Mettre en service 25 gigawatts de nouvelles capacités nucléaires d’ici 2050.
- Le texte prévoit de simplifier les procédures administratives pour construire 6 nouveaux réacteurs de type EPR2, lancer la phase d’études de 8 réacteurs additionnels, et travailler à la construction de petits réacteurs modulaires (SMR).
- Il rend plus facile la mise en compatibilité des documents locaux d’urbanisme et permet de dispenser certaines installations de permis de construire.
- Comme pour les projets EnR, les projets de réacteurs nucléaires bénéficient désormais d’une présomption de raison impérative d’intérêt public majeur (RIIPM), ce qui permet de contourner le dispositif « Espèces Protégées », sous certaines conditions.
Décrets d’application et objectifs chiffrés
- Sur les 6 décrets d’application prévus, 3 ont déjà été publiés et 2 sont en cours d’examen par le conseil d’Etat.
- Le dernier, qui porte sur le calcul de la taxe d’aménagement, sera publié en décembre 2024.
- Par ailleurs, contrairement aux énergies renouvelables, des objectifs chiffrés ont été mis en avant et intégrés dans les documents stratégiques (PPE et PNIEC).
Polémiques et crispations
69% de l’énergie produite en France est d’origine nucléaire. Il n’est donc pas question, pour le moment, de remettre en question l’existence même du nucléaire dans le mix énergétique français.
En revanche, il est surprenant que cette énergie, qui ne peut être déployée qu’à très long terme, soit ainsi privilégiée au détriment des énergies renouvelables.
- 15 à 25 ans sont nécessaires pour construire une centrale nucléaire, contre 2 à 3 ans pour une centrale photovoltaïque.
- Pourquoi, dans ces conditions, tout miser sur le nucléaire, alors que les projets EnR piétinent ?
L’avant-projet de loi sur la souveraineté énergétique, rendu public le 8 janvier dernier, a également fait bondir ONG et professionnels du secteur.
- La première version du texte (aujourd’hui remanié) fait figurer des objectifs précis concernant la relance du nucléaire, sans toucher un mot des énergies renouvelables électriques…
- Le texte, jugé « irrespectueux » envers l’ensemble de la filière EnR, a été interprété comme un très mauvais signe par le Syndicat des énergies renouvelables (SER), qui a titré dans un communiqué « Le gouvernement a t-il honte des énergies renouvelables ? »
Ce triste indicateur confirme la déception engendrée par la disparition soudaine, lors du remaniement de mi-janvier, du ministère dédié à la Transition écologique, désormais rattaché à Bercy…
Pas un mot également des EnR dans le discours de politique générale du nouveau premier ministre, prononcé devant l’Assemblée nationale le 31 janvier.
Dans ce climat tendu, les professionnels du secteur des renouvelables, à l’image de Xavier Permingeat, ne mâchent pas leurs mots.
- Il y a un an, les imprécisions de la loi d’accélération pouvaient refléter une certaine méconnaissance de la réalité du terrain.
- Aujourd’hui, elles mettent en lumière des contradictions stratégiques et un manque certain de volontarisme politique…
Conclusion
La souveraineté énergétique de la France est impossible sans le développement massif des énergies renouvelables. C’est le seul scénario possible, à l’horizon 2050, et il est essentiel que les politiques publiques s’engagent avec conviction dans la transition énergétique et le zéro carbone. Or, un an après sa promulgation, la loi d’accélération des énergies renouvelables, dite loi APER, est encore amputée des deux tiers de ses décrets d’application.
Xavier Permingeat, directeur d’activité photovoltaïque chez UNITe, espère vivement que ces décrets ne tarderont pas à paraître. Il insiste aussi, au-delà des polémiques, sur la nécessité de moderniser notre réseau électrique et de renforcer les équipes qui instruisent les dossiers en préfecture.
La bonne santé du secteur n’est pas remise en cause, mais à défaut « d’accélération », les développeurs sont confrontés aujourd’hui à de nouvelles contraintes et ralentissements.